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来源：财经五月花
摘 要
今年报告继续设定2%左右的物价目标，兼顾预期引导与现实可能，凸显政策对物价的重视；“将促进经济稳增长、物价合理回升作为货币政策重要考量”为今年新提法
文|唐郡 程维妙 杨芮 张欣培 顾欣宇
编辑|张威 张颖馨 杨秀红
“十五五”开局之年，中国政府工作如何谋篇布局？
3月5日上午9时，国务院总理李强代表国务院向十四届全国人大四次会议作政府工作报告（下称《报告》），详述开局之年的发展路径。
报告提出了今年发展的一系列主要预期目标，包括：经济增长4.5%-5%，在实际工作中努力争取更好结果；居民消费价格涨幅2%左右等。
“提出这些预期目标，主要考虑是开局之年为调结构、防风险、促改革留出空间，为后期更好发展打牢基础。”李强表示。
其中，经济增长目标从此前四年的“5%左右”，调整为“4.5%-5%，在实际工作中努力争取更好结果”，受到各界高度关注。
报告起草组负责人、国务院研究室主任沈丹阳表示，这个“两句话的目标”综合考虑了国内经济运行和外部环境变化，兼顾了需要与可能，是一个“既跳起来摸高、又稳得住步伐”的积极务实的目标。
同时，沈丹阳强调，这个“两句话的目标”包含“在实际工作中努力争取更好结果”，展现了积极进取的目标导向和政策取向。“我们认为，只要把各种有利条件用好用足，完全可以争取更好结果，实现质的有效提升和量的合理增长。”
物价亦是各界关注的重中之重。报告连续第二年将居民消费价格涨幅目标设定在“2%左右”，并表示将通过改善总供求关系，推动价格总水平由负转正、消费价格合理温和回升，促进经济良性循环。
报告起草组成员、国务院研究室副主任陈昌盛表示，今年报告继续设置2%左右的价格目标，既考虑了引导预期的效果，也考虑了现实的可能，还体现了宏观政策对物价的重视。
多位分析人士表示，这一目标符合预期。野村中国首席经济学家陆挺认为，这一目标强调推动价格水平合理回升的必要性，预计2026年CPI（居民消费价格指数）将温和回升至0.4%。
一系列预期目标的实现，都离不开金融的支持。在本次报告中，“金融”二字被提及22次，频次与2025年报告持平。
其中，“灵活高效运用降准降息等多种政策工具”“设立1000亿元财政金融协同促内需专项资金”“支持大型商业银行补充资本”等金融相关政策举措获得市场高度关注。
货币政策延续适度宽松
报告指出，2026年中国将实施更加积极有为的宏观政策，其中包括继续实施适度宽松的货币政策。
报告进一步指出，“把促进经济稳定增长、物价合理回升作为货币政策的重要考量，灵活高效运用降准降息等多种政策工具，保持流动性充裕，使社会融资规模、货币供应量增长同经济增长、价格总水平预期目标相匹配。”
其中，“把促进经济稳定增长、物价合理回升作为货币政策的重要考量”是今年报告的新提法。
在3月5日举行的国新办吹风会上，陈昌盛回应物价关切时表示，货币政策作为宏观总量政策工具将发挥更重要的作用。
“与2025年相比，对于降准降息工具的使用，报告表述从‘适时’改为‘灵活高效运用’，基调更加积极。”中信证券首席经济学家明明表示。
对此，陈昌盛在前述国新办吹风会上表示，今年宏观政策仍有空间，“货币的降准降息应该说还有条件”。
此前，机构一致预期，今年中国人民银行（下称“央行”）仍将实施降准降息。陆挺预计，央行将在2026年二季度实施一次政策利率下调（0.1个百分点）和一次存款准备金率（0.5个百分点）下调，之后不再有进一步降息或降准。
在结构性工具表述上，报告提出要“优化创新结构性货币政策工具，适当增加规模，完善实施方式”，同时要求“引导金融机构加力支持扩大内需、科技创新、中小微企业等重点领域”。
“报告将去年的‘提振消费’转为‘扩大内需’，要求上改为‘适当增加规模，完善实施方式’。”明明认为，这对应着下一阶段结构性工具量增价减的可能性。
此外，报告提出，要规范信贷市场经营行为，降低融资中间费用，促进社会综合融资成本低位运行。
明明认为，相较于2025年报告中“促进社会融资成本下降”的表述，本次报告要求“降低融资中间费用，促进社会融资成本低位运行”，重点落在低位的状态而非下降的状态，预计后续央行价格端总量调控将更多基于价格端的中介目标变化情况进行考量。
设立1000亿元促内需专项资金
继2025年政府工作报告将“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”作为首要工作任务后，今年报告继续将“着力建设强大国内市场”放在首位，提出坚持内需主导，统筹促消费和扩投资，拓展内需增长新空间，更好发挥中国超大规模市场优势。
报告提出，引导金融机构加力支持扩大内需等重点领域。设立1000亿元财政金融协同促内需专项资金，组合运用贷款贴息、融资担保、风险补偿等方式，支持扩大内需。扩大个人消费贷款和服务业经营主体贷款贴息政策支持领域，提高贴息上限，延长实施期限。
实际上，此前一系列促消费政策措施已显现成效，金融机构在此过程中也开展了诸多尝试。
例如不少银行已实施提振消费贷款专项行动方案，优化准入、授信、续贷、期限、利率等信贷政策，增加个人信贷供给，助力健康、养老、旅游、教育等热点领域消费增长。在联动落地贴息政策方面，今年1月，个人消费贷款财政贴息政策实施期限延长、扩大支持范围、增加消费场景后，多家银行迅速推出相应活动配合政策落地。
粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒对《财经》表示，财政贴息是财政与金融协同的重要方式，能够降低消费者的融资成本，发挥财政杠杆作用撬动更大的消费，让有限的财政资金发挥出更大的效果。
不过，金融支持扩大内需仍存在结构性问题。
中国社会科学院习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员何德旭指出，如对居民而言，促进能消费、敢消费、愿消费的金融支持机制尚不健全；对企业而言，促进想投资、能投资、投得好的中长期资金供给仍存缺口。
“破解上述难题，不能仅靠零敲碎打的局部调整，需要强化协同、深化改革、完善生态。”何德旭称。
例如在深化改革方面，要提升金融机构支持扩大内需的能力。他提出，可推动商业银行信贷模式从“抵押依赖”向“信用驱动”转型。依托持续完善的全国一体化政务大数据体系、金融信用信息基础数据库，形成覆盖各类经营主体的数字信用画像。在此基础上，制度化推广“无还本续贷”“随借随还”等灵活用款模式，常态化压降小微企业融资周转成本。
罗志恒还提到，扩大内需根本上还要通过居民收入分配和社保体系的改革，进一步提高居民消费能力和意愿；同时要优化供给体系，提供更多高质量的商品和服务，进而满足消费升级的需求。
在挖掘消费增量、增加居民收入等方面，金融都可有所作为。业内人士分析称，居民经营性收入主要包括个体工商户、农村家庭经营主体及小微企业等通过生产、销售商品或提供服务获得的收入。金融业如何更好地服务这些“长尾群体”，缓解普惠金融“最后一公里”难题，是助力提升居民收入的重要抓手。
发展科技金融助推创新创造
与扩大内需一样，科技创新同为金融机构需加力支持的重点领域。
今年报告提出，加强科技创新全链条全生命周期金融服务，对关键核心技术领域的科技型企业，常态化实施上市融资、并购重组“绿色通道”机制，以科技金融支持创新创造。
“重视和加强科技投入是世界各国的普遍共识，尤其是发达国家。中国政府也高度重视，党的十八大以来，中国科技投入无论是总量、还是强度，都实现了快速增长。”科技部党组书记、部长阴和俊曾表示。
这同样离不开金融的支持。阴和俊说，着力提升科技投入效能，其中就包括坚持多元投入，大力发展科技金融，鼓励引导社会资本支持科技创新。
不过，当前科技金融发展仍存在一些掣肘。中国（上海）自由贸易试验区研究院（浦东改革与发展研究院）金融研究室主任刘斌对《财经》分析称，例如银行机构在“支早、支小、支科技”方面还缺乏一整套识别早期科技企业价值和风险的手段，在科技成果转化方面支持手段滞后，在投贷联动方面亦缺乏有效手段；创投市场国资占比较高，国资创投机构市场化程度不足；以及科创金融基础设施不足等。
如何提升金融支持科技创新的力度与深度？报告提出的“加强科技创新全链条全生命周期金融服务”就是一个关键路径。
刘斌分析称，在前端（企业种子/初创阶段）要进一步壮大天使/创投力量，用好国家创投引导基金，政府基金带头做耐心资本；在中端（企业成长/扩张阶段）扩大科技创新再贷款规模，推广信用贷、知识产权质押、创新积分制，鼓励银行机构面向科技金融改革组织架构，设立总行科技金融事业部以及科技支行、科技金融专营机构，开展并购贷款试点；在后端（企业成熟/上市阶段）设立常态化绿色通道，支持关键核心技术企业快速上市、并购重组，深化科创板/创业板/北交所改革，畅通转板与退出 。
他进一步表示，还要做强资本市场主渠道，进一步完善多层次资本市场，拓宽中长期资金入市，丰富退出渠道；完善制度与风险分担，在银行端推动尽职免责、差异化考核、中长期激励，破除“不敢贷、不愿投”；在政府端优化引导基金市场化运作、容错机制、滚动退出，避免行政化干预；在风险端发展科技保险、知识产权担保、风险补偿池，形成“政府+银行+保险+创投”共担机制。
另有行业人士建议，要以复合人才队伍建设、估值体系优化等为基础，提高金融支持科技创新的综合服务水平；同时丰富金融产品，提高金融服务科技创新的普惠性和精准度。
3000亿元特别国债助大行补血
报告提出，拟发行特别国债3000亿元，支持国有大型商业银行补充资本。
多位分析人士对《财经》表示，本次报告提出3000亿元特别国债支持国有大行补充资本，旨在完成2024年提出的相关安排，工商银行、农业银行有望获财政部注资。
2024年10月，财政部在国新办新闻发布会上明确，“将坚持市场化、法治化原则，按照‘统筹推进、分批分期、一行一策’的思路，积极通过发行特别国债等渠道筹集资金，稳妥有序支持国有大型商业银行进一步增加核心一级资本”。
2025年政府工作报告提出，“拟发行特别国债5000亿元，支持国有大型商业银行补充资本。”
截至2025年6月，建设银行、中国银行、交通银行、邮储银行宣布通过定向增发A股方式融资合计5200亿元，其中财政部出资5000亿元。
“2025年六家国有大行中已有四家完成5200亿元注资（其中财政出资5000亿元），我们预计剩余两家银行也有望推进注资。”中金公司研究部总监、银行业分析师林英奇对《财经》表示，第二批注资规模3000亿元，平均注资规模略高于上一批，主要由于第二批银行平均资本规模更大。
据林英奇测算，3000亿元资本能够撬动约4万亿元的资产扩张，提升直接信贷投放和外延并购能力，有力支持实体经济和防范金融风险。从银行角度来说，预计平均提升两家银行（工行和农行）核心一级资本0.6个百分点；注资3000亿元相当于0.7年的银行内生资本补充规模，2.2年的分红规模。
“国有大行注资是补充银行资本实力、提高支持实体经济能力、防范系统性金融风险的重要举措，也能够提高银行稳定分红能力。”林英奇总结称。
“此次国有大行资本补充计划的整体进度符合我们预期，但具体的发行时间、对象和规模有待进一步确定。”惠誉评级亚太区金融机构评级董事薛慧如表示，中国政府对国有银行的增资计划彰显了政府对国有银行的强劲支持，并有助于缓解部分稳增长政策对银行盈利能力及资本水平的负面影响，从而提升国有银行服务实体经济的能力，以及面临内外部冲击时的风险抵御能力。
持续深化资本市场改革
报告中关于资本市场表述的核心是：持续深化资本市场投融资综合改革，进一步健全中长期资金入市机制，完善投资者保护，拓展私募股权和创投基金退出渠道，提高直接融资、股权融资比重。以科技金融与创业投资支持科技创新。
对比2025年政府工作报告中关于资本市场表述，今年报告延续了“深化资本市场投融资综合改革”表述，并将上一年“大力推动中长期资金入市”表述调整为“进一步健全中长期资金入市机制”。
2025年，在政策支持下，中长期资金入市规模大幅增长。数据显示，截至2025年底，各种中长期资金合计持有A股流通市值约23万亿元，较2025年初增长36%。保险资金、养老金、公募基金等都大规模实现了入市，创下历史新高。
在实现大规模中长期资金入市之后，如何在制度规则上进一步完善、健全、优化则成了下一步重点。资金引进来的下一步则是留下来、稳定长期投资。
值得注意的是，投资者保护再度被提及。2026年政府工作报告新增“完善投资者保护”表述。2005年政府工作报告首次提到投资者保护。2012年政府工作报告提出“强化投资者回报和权益保护”。
本次政府工作报告删除了“改革优化股票发行上市和并购重组制度，加快多层次债券市场发展”等表述，新增了“拓展私募股权和创投基金退出渠道，提高直接融资、股权融资比重”表述。
实际上，2025年，国家已经出台了一系列顶层设计与配套政策，形成了“退出多元化、融资股权化”的政策组合拳。业内人士认为，此举是完善资本市场基础制度、优化社会融资结构、服务科技创新的重要举措。
鼓励资金支持科技创新亦是此次政府工作报告中强调的核心内容。
报告要求，培育壮大新兴产业和未来产业。实施产业创新工程，鼓励央企国企带头开放应用场景，打造集成电路、航空航天、生物医药、低空经济等新兴支柱产业。建立未来产业投入增长和风险分担机制，培育发展未来能源、量子科技、具身智能、脑机接口、6G等未来产业。构建促进专精特新中小企业发展壮大机制，培育独角兽企业。
培育壮大新动能，离不开资金的支持。报告明确提出，以科技金融与创业投资支持科技创新，高效用好国家创业投资引导基金，大力发展创业投资、天使投资，政府投资基金要带头做耐心资本，推动更多初创企业加快成长为科技领军企业。
扩大人民币跨境使用
与2025年相比，2026年的报告在“进一步扩大高水平对外开放”中提出要推动外贸稳规模优结构。加大信贷、信保支持，扩大人民币跨境使用。
值得注意的是，2025年报告并未直接提及“扩大人民币跨境使用”，而是提出要“优化融资、结算、外汇等金融服务”。
对此，中国首席经济学家论坛成员廖博表示，在当前中国国内企业向周边国家转移产能的背景下，随着跨境人民币政策进一步优化，各项改革不断推进，将有更多的市场主体，特别是周边和“一带一路”沿线国家的市场主体，接受以人民币进行支付结算，人民币本币结算将面临新机遇。自贸区、粤港澳大湾区将成为使用人民币跨境支付新的增长点。
2月26日，央行发布《关于银行业金融机构人民币跨境同业融资业务有关事宜的通知》（下称《通知》）。主要内容包括：按业务实质确定《通知》覆盖范围；引入逆周期调节，将境内银行人民币跨境同业融资净融出余额与其资本水平、资金实力相挂钩，并设参数；支持境内银行顺应市场需求、依法合规开展业务。
对此，中信建投证券3月2日的研报表示，《通知》覆盖人民币跨境同业融资各类业务，将银行业金融机构人民币跨境同业融资净融出余额与其资本水平、资金实力挂钩，促进合理开展业务。设置宏观审慎管理相关参数，根据市场形势进行逆周期调节。相关参数设定充分考虑了市场需求与银行业金融机构经营情况，有利于为人民币离岸市场提供稳定的流动性，推动人民币跨境使用和人民币国际化。
此外，北京福盛德信息咨询有限公司（FOST）宏观首席分析师冯建林认为，“扩大人民币跨境使用”，与支持境外主体发行熊猫债，扩大资本项目开放，扩大人民币在贸易和投资中的使用等工作有关。
2月10日，央行2025年四季度货币政策执行报告提到：“支持更多符合条件的境外主体发行熊猫债券。推进人民币国际化，提升资本项目开放水平。开展跨境贸易投资高水平开放试点。进一步扩大人民币在跨境贸易和投资中的使用，深化对外货币合作，发展人民币离岸市场。”
在金融高水平开放方面，报告侧重实际业务推进与服务保障。
报告指出，要扩大双向投资合作。深化外商投资促进体制机制改革，保障外资企业国民待遇，实施新版鼓励外商投资产业目录，促进外资境内再投资、扩大本地化生产．加强对外资企业的服务保障，擦亮“投资中国”名片。
报告也指出，要高质量共建“一带一路”。加强与共建国家战略对接，做实做细“硬联通”“软联通”“心联通”。统筹推进重大标志性工程和“小而美”民生项目建设。
加快发展商业健康保险
在国家民生保障体系持续完善的进程中，健康与养老始终是关乎亿万群众福祉的核心命题。据记者统计，2026年政府工作报告12处提及“保险”，相比2025年今年增加了5处。
在健康保障领域，商业健康保险被赋予了新的使命。今年报告中两处提及商业健康险，分别指向“商业健康保险创新药目录”以及“加快发展商业健康保险，推动创新药和医疗器械高质量发展，更好满足人民群众多元化就医用药需求”。
2025年9月，《关于推动健康保险高质量发展的指导意见》发布，明确提出构建全覆盖、多层次的商业医疗保险产品体系，将医疗新技术、新药品、新器械纳入保障范围；12月，首版《商业健康保险创新药品目录》出炉，重点纳入医保目录外的高价值创新药，为商保产品设计提供了明确参考。
全国政协委员、对外经济贸易大学教授孙洁今年也重点关注了创新药用药可及性问题。近年来，中国创新药市场迅猛发展，上市数量已居全球第二，但高值创新药“进院难、支付难”的问题仍突出。孙洁建议，赋予商业健康保险公司高值创新药用药指南和临床路径编制权，形成“医保定方向、商保定标准、医院定执行”的协同治理新格局，赋能专业健康险公司不仅是高值创新药的战略购买者、支付方，拥有谈判权和协商定价权，而且必须成为高值创新药用药指南和临床路径的编制者，切实提升目录药品可及性与可负担性。
除了解决就医用药需求，失能失智老人的照护问题也成为诸多代表委员们的关注焦点，今年政府工作报告中“推行长期护理保险制度”的表述，也标志着这一制度从试点阶段向全面推行阶段迈进。
自2021年起，长期护理保险这一关键词连续出现在政府工作报告中，在2025年的政府工作报告中，长期护理保险从“稳步推进试点”“推进建立”升级为“加快建立”。据国家医保局披露的数据显示，截至2025年底，长期护理保险制度试点已在全国49个城市稳步推进，覆盖约3亿人，累计惠及超330万名失能群众，年人均减负1.2万元，基金支出超千亿元。
长期护理保险是应对失能老人照护难题的关键举措。全国人大代表、北京信利律师事务所首席合伙人阎建国建议，加快立法推进步伐，尽快制定养老长护险法律法规，明确长护险的法律定位、基本原则、适用范围和管理体制，将长护险确立为与养老保险、医疗保险并列的独立社会保险险种，切实守护好老年人的幸福晚年。
全国人大代表、河北齐心律师事务所主任齐秀敏亦建议，鼓励地方政府将符合条件的商业长护险产品纳入普惠保险范畴或与基本长护险试点政策相衔接。鼓励保险公司开发多元化、普惠型商业长护险产品。
除了健康和养老领域，今年政府工作报告中还提及了制定促进农业保险发展的措施、健全巨灾保险保障体系等内容，体现了保险在民生保障领域的全方位覆盖。
深入推进中小金融机构减量提质
中小金融机构风险化解亦是近年行业工作重点。在回顾2025年工作时，报告提到，一体推进地方中小金融机构风险处置和转型发展，高风险机构数量大幅下降，风险化解成效明显。
将时间线拉长来看，上海金融与发展实验室首席专家、主任曾刚总结称，在“十四五”开局时，中小金融机构高风险机构数量较多，资产质量承压，部分机构面临流动性困难。面对这一挑战，监管部门首先摸清风险底数，为精准施策奠定基础。
经过五年持续努力，改革化险工作取得显著成效。据国家金融监督管理总局披露的数据显示，“十四五”时期处置不良资产较“十三五”时期增加超过40%，行业抵御风险的资本和拨备总规模超过50万亿元。高风险中小银行机构数量已较峰值大幅下降，部分省份实现了高风险中小机构“动态清零”。
站在“十五五”开局，中小金融机构风险处置继续被写入未来五年重点工作中，报告提出“统筹推进地方中小金融机构等风险有序化解”。
对于今年具体工作任务，报告提出，深入推进地方中小金融机构减量提质。同时明确，充实地方中小金融机构风险处置资源和手段。坚持市场化法治化原则，有序推进高风险机构处置。多渠道加大资本补充力度，稳妥处置金融机构不良资产。
事实上，在今年1月15日召开的2026年监管工作会议上，国家金融监督管理总局就将“中小金融机构风险化解”继续列为全年五项重点任务之首。另据《财经》不久前梳理的近30地金融监管局2026年工作会议，多地把“有力有序有效推进中小金融机构风险化解，着力处置存量风险，坚决遏制增量风险，牢牢守住不‘爆雷’底线。”列为第一项要求。
例如河南监管局称，有力有序有效推进中小金融机构改革化险，严防风险快速反弹。坚决做好信用风险降旧控新，查控并举加快案件风险处置等。广西监管局的会议内容为：深化农村中小金融机构改革化险与减量提质，推动地市统一法人组建，强化边缘机构监管，治旧控新，防止风险劣变，紧盯重点领域风险，开展常态化监测预警排查，严防风险爆雷。
“改革化险的最终目的是让中小金融机构更好地服务实体经济。”曾刚表示，过去五年，监管体系不断完善，多元化处置方式并举，改革经验初步形成。面向未来，在风险化解基础上，还需转变和提升中小金融机构的治理和经营能力，在推动中小金融机构实现更高质量发展的同时，为服务实体经济、推动经济社会发展作出更大贡献。
（作者唐郡、杨芮、张欣培为《财经》记者；程维妙、顾欣宇为《财经》研究员；《财经》记者陈洪杰对此文亦有贡献）
题图来源 | 视觉中国